Título: Hacia la utopía del “mercado gratuito”: La Reforma Educacional en perspectiva histórica (2006-2017)

Autores: José Miguel Sanhueza: Sociólogo y Magíster en Gestión y Políticas Públicas de la Universidad de Chile; Fabián Guajardo: Sociólogo de la Universidad de Chile, Master en Sociología de la Universidad Complutense de Madrid y Fernando Carvallo^;: Egresado de Derecho de la Universidad de Chile.

Resumen

El presente artículo propone un balance sobre de las conflictividades sociales en educación de los últimos 10 años, en un intento por comprender el fracaso de las transformaciones en educación, en especial los intentos de reforma del actual gobierno de Michelle Bachelet. El ciclo político que se abre con las protestas secundarias del 2006 y que continúa con las movilizaciones del 2011, da cuenta de las tensiones por disputar el sentido de los cambios, antecedentes fundamentales que permiten comprender los avatares de la actual reforma. En tal derrotero, los actores institucionales han logrado imponer obcecadamente soluciones al alero del mercado, reduciendo cada vez más el margen para encarar con consistencia el desafío de la transformación del sistema educativo. Precisamente, el fracaso de las reformas está en la insistencia por crear engendros de naturaleza peculiar como un Mercado Gratuito y su correspondiente Banco Central Educativo.

1. La Reforma Educacional: Una mirada desde la Política¹

“El Estado, a través de la educación pública, desarrollará un rol fundamental en cada nivel educacional. El Estado debe garantizar el ejercicio del derecho a una educación de calidad, fortaleciendo la educación pública, entregando garantías explícitas y exigibles”².

Estas y otras afirmaciones de elocuencia y ambición similar reflejaban la promesa de la Reforma Educacional que emprendería el segundo gobierno de Michelle Bachelet. Una que vendría a comenzar a resituar la educación como un derecho social en todos sus niveles.

En el ocaso del actual Gobierno, la realidad está lejos de hacer justicia a tales promesas. Mientras en la retórica oficial abundan conceptos de “gratuidad”, “inclusión” y “educación pública”, las reformas finalmente emprendidas terminaron por consolidar la arquitectura general de un sistema hegemónicamente privado, socialmente segregado y al mismo tiempo caro, hiperregulado y de mala calidad.

¿Por qué ocurriría finalmente esto? Muchas de las explicaciones en boga han puesto el acento en las contradicciones entre el discurso y la práctica concreta, o bien en los errores y debilidades técnicas en las reformas educacionales. Sin desconocer que tales factores existen, una comprensión global de la historia de estas reformas debe comenzar por entender que no se trata de un proceso lineal, de sucesivos ajustes técnicos o alternativas de corrección. Se trata de un devenir histórico-social, marcado por la disputa entre actores, con preocupaciones concretas en y hacia la educación, pero sobre todo con intereses hacia su propia posición en la sociedad.

El presente artículo busca aportar elementos para una comprensión de la actual reforma desde la Política, es decir, como un proceso social vivo y aún abierto, cuyo devenir resulta inseparable de los efectos y manifestaciones reales de la fuerza de los actores sociales que pujan por imponer sus términos en ella. Intentaremos pues comprender el auge y estancamiento de la reforma a partir del proceso político que lleva hacia ella.

2. De 2006 a 2011: La conquista de la posibilidad de cambios

Aun cuando pueda parecer majadero, un balance de las reformas educacionales no puede comenzar sin resaltar que la posibilidad de abrir un ciclo de transformaciones es impensable sin las movilizaciones sociales de 2006 y 2011. Fueron estos movimientos los que, por primera vez desde el retorno a la democracia, abrieron un cuestionamiento profundo a las bases de la organización de nuestro sistema educativo, logrando junto con ello poner en la vida nacional los malestares y reclamos de amplios sectores sociales, hasta entonces invisibilizados por el autocomplaciente coro de pregoneros del modelo chileno.

El hecho quizás más distintivo de estos movimientos es su carácter social, al haber sido dinamizados por aquella mal llamada “nueva clase media” que, a ojos de la vieja política, se había constituido a partir del goce de las bondades de la Transición. Son aquellos sectores que se incorporan masivamente a la ciudadanía a través del consumo, en un circuito en que la educación jugaba un rol fundamental como mecanismo de consolidación de dicha integración³. Los sectores que, por primera vez en su trayectoria generacional, lograban enviar a sus hijos a una escuela privada -subvencionada- y luego a alguna universidad o instituto también privado. Y que, paradójicamente, serían precisamente sus hijos quienes en lugar de aplaudir la modernización neoliberal, saldrían a las calles ante la creciente articulación entre el agobio económico y el incumplimiento de las expectativas de integración asociadas a la educación.

La importancia estructural de la educación como uno de los dispositivos que definen la posibilidad de acceso a la ciudadanía a través del consumo, genera las condiciones para la movilización. Pero aquello no significa que dicha importancia sirva por sí sola para explicarlos. Y es que también resulta un hecho saliente la capacidad progresiva que tendría el movimiento estudiantil, de lograr dejar de representar exclusivamente a la vieja clase media del siglo XX y abrirse a las franjas de jóvenes hijos de la modernización neoliberal-subsidiaria chilena.

Así pues, el movimiento estudiantil de masas no es simplemente una consecuencia mecánica del carácter sistémico de la educación en el modelo chileno, sino una construcción social a través de un proceso histórico para nada lineal⁴. Es la historia de los colegios subvencionados incorporándose a la ACES en 2001, los privados entrando al movimiento contra el Crédito con Aval del Estado en 2005 y la “Revolución Pingüina” del 2006, de las universidades privadas siendo aceptadas en la CONFECH en 2011. De las tantas historias de sus tomas y sus paros, de los lazos construidos por sus actividades, por su cotidianidad, de los colectivos y grupos de amigos formados en sus dinámicas.

Pero a su vez, dicho proceso de creación histórica tampoco hubiese sido posible sin condiciones para su despliegue. Tales condiciones las entregaría el lento pero sistemático agotamiento de la vieja política de la Transición. Fue esta política la que en los años noventa permitió la profundización, con ropajes democráticos, de la modernización en clave neoliberal y subsidiaria abierta por la dictadura, procesando los reclamos sociales como conflictos sectoriales puntuales y manejables.

La vieja política a lo largo de las últimas décadas ha hecho, y continúa haciendo, todo lo posible por excluir a las fuerzas sociales emergentes y sus posibilidades de articulación en una alianza social más amplia. Y es que el conflicto educacional rebasa con creces la comprensión reducida a un problema técnico de alguna política pública en específico: es el teatro de un enfrentamiento entre diferentes capas sociales dominadas que lentamente tejen alianzas, y el bloque histórico⁵ de la Transición. Este último apuesta permanentemente a dividir a las primeras y procesar sus demandas de manera segmentada y reducida a su dimensión puramente corporativa y con ello alterar la separación entre lo social y político, una de las condiciones fundamentales de la Transición⁶.

La articulación entre el debilitamiento de la vieja política y la propia maduración del movimiento estudiantil se sintetiza en el devenir de este último. Mientras en el sector universitario se rearticulaban a finales de los años ‘90 las federaciones estudiantiles del sector tradicional y recién el año 2005 comenzaban a despuntar las primeras franjas de estudiantes movilizados del sistema privado masivo-lucrativo, el movimiento secundario pasaba de su desarticulación casi absoluta a la gestación de nuevas formas organizativas en torno a la demanda por estatizar el control del pase escolar a comienzos de los años dos mil. Estos serían los antecedentes que acabarían convergiendo en la movilización del 2006, primer momento de enfrentamiento directo y explícito entre estos actores sociales y los fundamentos de la modernización en clave subsidiaria de la educación chilena.

En este primer enfrentamiento aun cuando la vieja política cometió todos los errores posibles finalmente acabó imponiendo sus términos. Ley General de Educación, Sistema de Aseguramiento de la Calidad y Subvención Escolar Preferencial (SEP) fueron en distintos momentos las expresiones concretas de su agenda, orientada a mantener los términos del mercado de escuelas y de paso incrementar el peso de los mecanismos de rendición de cuentas en el sistema. El cierre de filas en torno a esta lógica se vería cristalizado con inigualable claridad en la famosa fotografía de los brazos en alto entre el Gobierno y los presidentes de los partidos de la Concertación y la Alianza en el Salón Montt-Varas del Palacio de la Moneda.

En 2011 se abre nuevamente una posibilidad de cambios, cuando el enfrentamiento reaparece pero esta vez centrado en la educación superior. Será esta movilización la que expresará con mayor nitidez el entrelazamiento entre la demanda por educación pública de la vieja clase media con la irrupción masiva de las contradicciones de los “hijos” de la modernización neoliberal, quienes eran estudiantes endeudados y segregados en nuevas instituciones caracterizadas por ser masivas, lucrativas y de baja calidad.

La política intenta entonces un cierre similar al ya acostumbrado, en torno a iniciativas como el “GANE” o las propuestas en materia de financiamiento y aseguramiento de la calidad que impulsaría Harald Beyer desde el Mineduc⁷. Sin embargo, esta vez no consigue cerrar el conflicto, pero tampoco logran avanzar, desde el otro lado, las fuerzas de cambio. Es precisamente en esta situación de bloqueo e incertidumbre bajo la cual transcurre la reforma educacional de Michelle Bachelet, como una apuesta de apropiación y procesamiento del malestar sobre la base de la incorporación de algunos elementos -la creación de nuevas instituciones públicas y la “gratuidad” en todos los niveles- dentro del programa original de la Transición.

3. Bachelet 2.0 y el “Banco Central Educativo”

Uno de los principales factores que posibilitaron el holgado triunfo electoral de la Nueva Mayoría residió en su capacidad de presentar el renovado “bacheletismo” como la representación legítima y racional del movimiento de 2011. Dicha apuesta sería encabezada en gran medida por grupos que, a partir del giro neoliberal de Lagos, habían sido excluidos del llamado “partido transversal” concertacionista, y que ante la crisis de legitimidad del partidismo tradicional, encontraban en Bachelet una oportunidad para recuperar espacio en la política.

Aquel acomodo precario entre la burocracia progresista y la determinación del bloque histórico de la Transición encontraría un correlato en el Programa de Gobierno. De ahí que la apelación al “Programa” aparezca una y otra vez a lo largo del gobierno. Con todo, más allá de la mitología y el maximalismo discursivo -de distintos lados- que ha rodeado la apelación al Programa, lo cierto es que este en ningún momento ponía en cuestión la orientación subsidiaria del Estado.

En términos conceptuales, la elaboración educativa reflejada en el Programa replica para la educación una institucionalidad semejante a la del Banco Central en la economía⁸. La Reforma cimienta una institucionalidad de regulación y rendición de cuentas sobre la educación. La crisis educativa es conceptualizada como una inflación de las credenciales debido a su manipulación por parte de una oferta inescrupulosa, situación que debe ser intervenida a través de dispositivos técnicos, ajenos a cualquier tipo de deliberación de la sociedad, que permitan adecuar su precio a parámetros racionales y -en virtud de ello- el costeo mayoritario por parte del Estado. Si dicha oferta es pública o privada, para estos efectos, da igual.

La prioridad global de la Reforma sería presionar a las instituciones -tanto públicas como privadas-, por medio de regulación coactiva, a cambio de mejores vouchers. Más allá de la retórica del “fin del mercado de la educación”, la reforma se orientó a subsidiarlo con tal de eliminar el precio de la relación entre el estudiante y las instituciones, a condición de impedir que se contraríen mínimos de equidad, al mismo tiempo que se prohibía el lucro de las instituciones cuando hubiesen recursos públicos involucrados⁹.

De este modo, el horizonte general de la Reforma apunta a la utopía de un “mercado gratuito”, donde la participación de lo público no radicaría en sus escuelas y sus universidades, sino en las Agencias y Superintendencias. Tal como el Banco Central en la economía, dichas entidades son propias de una forma subsidiaria del Estado, que acepta la determinación política de estas actividades como potestad de actores del mercado, limitándose a establecer ciertos marcos mínimos de operación.

2014-2017: La implementación del Banco Central Educativo

La primera iniciativa enmarcada en esta comprensión de la Reforma sería el proyecto que prohibía el lucro, el copago y la selección en la educación escolar. Bajo el análisis de La Moneda, este proyecto tendría una amplia aceptación social, pues disminuiría la segregación y garantizaría la gratuidad en la educación subvencionada a través del reemplazo progresivo del copago de las familias por aportes estatales. Con todo, la apuesta llegaba hasta cierto punto: llamaba a la mezcla social y la inclusión, pero sin tocar los círculos de socialización de la educación particular-pagada.

Dicha reforma, sin embargo, encontró resistencias inesperadas entre los mismos padres y el movimiento social por la educación. En la raíz de aquel rechazo está la comprensión de los actores de la educación como intereses exclusivamente económicos, susceptibles únicamente a incentivos y regulaciones en dichos términos. Así, por ejemplo, el reemplazo del copago ampliaba la oferta de escuelas gratuitas y de paso “premiaba” a los establecimientos más baratos, sin reparar que los de mayores costos eran los más tradicionales y prestigiosos en el sistema, provenientes en su gran mayoría de una historia muy anterior a la expansión reciente de la educación particular-subvencionada.

Había pues, motivo entre estos actores para resistir la reforma, no para abortarla, sino para mejorar sus términos en ella, que es lo que acabaría finalmente pasando. La oposición social más amplia que despertó la “Ley de Inclusión” fue en aquellas familias que veía un valor social en el esfuerzo por pagar la educación de sus hijos, es que la reforma no obligaba a los “altos profesionales”, sino a las mayorías trabajadoras a mezclarse con la marginalidad social producida por el propio neoliberalismo¹⁰. Las acusaciones de “arribismo” del ministro Eyzaguirre a estas familias serían notablemente expresivas de la ceguera tecnocrática, incapaz de hacerse cargo de las condiciones sociales a partir de las cuales se materializa la exclusión.

Fue este rechazo, expresivo de la complejidad de la sociedad neoliberal, azuzado además por la inexistencia de una iniciativa clara hacia fortalecer la educación pública, que entregara algún grado de certeza a las familias, el que luego sería estructurado como base de apoyo para el rechazo más organizado hacia la reforma. A la larga, la aprobación de la Ley de Inclusión acabaría siendo solamente celebrada por la tecnocracia y Bachelet. Esta soledad, de paso, permitiría a los intereses privados imponer sin mayor contrapeso sus términos para posponer indefinidamente la entrada en vigencia de los aspectos más sensibles de esta ley¹¹.

En este contexto, como una segunda pieza del Banco Central Educativo, se inserta la discusión sobre la Carrera Docente. Una política que no lograba hacerse cargo de elementos sustantivos y largamente expuestos por el magisterio chileno tales como la expansión desregulada de la formación inicial docente y los agobios del ejercicio profesional docente, poniendo en cambio el énfasis en la creación de un sistema de certificación y “tramos”, que es más un mecanismo para determinar los sueldos de los profesores que la organización de una carrera profesional. De este modo, se asegura una responsabilización individual del profesor por la falta de resultados, más que al modo en que el trabajo del mismo es organizado. La reforma de la Carrera Docente terminaría de cerrar el ciclo mediante el cual al profesor le es expropiada la tuición sobre su trabajo, siendo esta asumida por la tecnocracia, que de manera externa establecería los términos de su productividad y fijaría sus salarios con arreglo a ésta. Pese a la oposición mayoritaria del profesorado, expresada tanto en las calles como en consultas nacionales, se termina aprobando, con el apoyo de los comunistas y del Diputado Jackson.

Frente a la pérdida sistemática de apoyo social tanto a la reforma educacional como al Gobierno en general, durante el 2015 el Gobierno apuesta por diseñar un avance rápido hacia la prometida gratuidad en la educación superior, incorporándola como glosa del presupuesto del año 2016. Se optaba así por anteponer la discusión sobre financiamiento al debate de una reforma a la educación superior. Ello expresaba con claridad la decisión -ya reflejada en el nivel escolar- de profundizar el financiamiento a la demanda tanto a instituciones públicas como privadas, por sobre la reconstrucción y ampliación de la educación pública. De este modo, se termina fragmentando las banderas del 2011, presentando la educación gratuita como un voucher, solucionando la demanda económica de los sectores más pobres.

Es sobre la base de esta “gratuidad vía glosa” que comienza la discusión respecto del proyecto de Ley de Educación Superior. Si bien existió un cambio en la conducción del Ministerio de Educación, de la mano ahora de Adriana Delpiano, en lo medular la reforma se mantuvo en los mismos conceptos. Y si bien la iniciativa hacía crecer la determinación estatal sobre varios aspectos de la educación superior -fijando precios, controlando vacantes, estableciendo incipientes regulaciones contra el lucro, etc.-, aquello se realizaría sin otorgar centralidad a la educación pública ni potenciar su crecimiento.

Desde los paradigmas tradicionales, el proyecto era paradójicamente estatista y privatizador, pues mantenía intacta la centralidad de la provisión privada, al tiempo que introducía un alto grado de control tecnocrático sobre todas las instituciones. No extraña así que, rápidamente, este Proyecto queda huérfano de defensores. La necesidad de finalizar el Gobierno con una reforma llevaría a la presentación en 2017 de una indicación sustitutiva al proyecto inicial, que sellaría el abandono a la pretensión de una reforma sistémica, inclusive renunciando a varios de los mecanismos propuestos originalmente y priorizando la consagración legislativa de la gratuidad en los términos de los Presupuesto de 2016 y 2017. Todo ello mientras en materias de financiamiento institucional, calidad y marco regulatorio se retomaban, ahora con retórica progresista, varios de los aspectos propuestos por Harald Beyer como Ministro de Educación en el gobierno de Piñera¹².

Finalmente, ya en el ocaso de este Gobierno, y con un rechazo aún más transversal a los diferentes componentes de la reforma educacional, se tramitarían recién de manera más concreta aspectos relacionados con la Educación Pública. En educación escolar, se termina aprobando un proyecto de Nueva Educación Pública que acaba siendo poco más que un traspaso de sostenedores municipales a servicios locales estatales, manteniendo el financiamiento competitivo entre estas instituciones y el sector particular subvencionado.

La suerte de la Educación Superior Pública es igualmente trágica. Si bien se crean nuevas Universidades y CFT’s Estatales -los últimos, hasta ahora sólo anunciados-, su incidencia en el sistema se diluye en ausencia de un plan nacional de expansión de la matrícula pública. Al mismo tiempo, la preocupación por el sistema público queda reducida a una Ley circunscrita exclusivamente a las actuales Universidades del Estado¹³, iniciativa orientada a construir un esquema de organización y financiamiento a la medida de un sistema de mercado, dando de paso por sentada su participación minoritaria en la matrícula.

4. Bachelet, Piñera, Bachelet: El “legado” es más mercado

El presente balance es fundamental en el objetivo de contribuir a recuperar una perspectiva que comprenda la actual situación como parte de un entendimiento más amplio del poder en la sociedad chilena. Las insuficiencias a la hora de proyectar políticamente la lucha social expresada en 2011, y la dispersión de las fuerzas de cambio respecto de cómo enfrentar con unidad la disputa de la reforma educacional, han permitido una vez más el avance de los intereses que durante décadas se han beneficiado con el modelo educativo chileno.

La respuesta de los actores institucionales del pacto de la Transición ha tenido capacidad de desarmar con efectividad los intentos de los actores sociales por lograr cambios significativos en educación, lo que ha redundado en que las respuestas se orienten sistemáticamente a la profundización de los mecanismos de mercado del Estado subsidiario. Sin embargo, dicha efectividad decae en consistencia con el vacío de poder que manifiesta el desgaste de la política de la Transición y conforme se profundiza el quiebre en la relación entre política y sociedad.

Mientras el año 2006 el cierre de filas transversal de la vieja política en torno a esta lógica se vería cristalizado con inigualable claridad, que acaba imponiendo sus términos para mantener intacto el mercado en educación, el 2011 la vieja política intenta un cierre similar apostando a procesar las expresiones más superficiales del malestar, sin embargo ya no es posible cerrar el conflicto con los actores sociales, pese a que tampoco se logren avances para las fuerzas de cambio.

Durante la discusión de la actual reforma el conservadurismo y el progresismo neoliberal logran ganar terreno tanto en el discurso público como sobre el sentido de los cambios en educación. De ahí que en la actualidad buena parte de la discusión electoral remita a la tan espuria polaridad, de disputar “el legado” del gobierno de Bachelet. Con ello logran encuadrar el debate en si las políticas que consolida el actual gobierno son un legado de Bachelet II o vienen derivadas de las políticas del gobierno de Piñera I o, a la larga, son la continuación de los procesos que se abren con Bachelet I.

El progresismo neoliberal se permite entonces hacer viable la lectura sobre “el avance” de una gratuidad de mercado, poner la mirada sobre los beneficiarios de esta política subsidiaria, quitando la vista sobre la muerte lenta pero sin pausa de la educación pública. A la vez, que elude la crítica respecto a los beneficios a raudales que esta política le genera a las grandes instituciones privadas masivo-lucrativas. En un proceso que profundiza la escena tecno-burocrática del neoliberalismo a la chilena, el resultado de las reformas consolida la acción estatal subsidiaria, cimentado una institucionalidad basada en rendición de cuentas y regulación, reduciendo toda la política pública a la construcción de procesos técnicos que apuntalen un “mejor mercado”, excluyendo toda deliberación pública acerca del sentido y carácter de la educación.

En ese derrotero, el cierre de las reformas en educación vuelve a imponer la obcecación por las soluciones al alero del mercado de ganancia subvencionada y los acuerdos a espaldas de la sociedad, marcando así el fracaso definitivo de las mismas. Fracaso, finalmente, porque lo que avanza es el absurdo de intentar lograr derechos sociales en el mercado, creando engendros de peculiar naturaleza como un mercado gratuito y el correspondiente Banco Central Educativo que organiza su funcionamiento.